بودجه ریزی باید دگرگون گردد

به گزارش کلاه تهران، حسن سبحانی، استاد تمام اقتصاد دانشگاه تهران با تجربه بیش از یک دهه قانونگذاری در مجلس شورای اسلامی شرح می دهد که نمایندگان باید در این شرایط چه برخوردی را نسبت به بودجه داشته باشند.

بودجه ریزی باید دگرگون گردد

به گزارش گروه رسانه های کلاه تهران، با آنکه غبار اتفاقات تلخ روزهای اخیر هاله ای روی تمام خبرها کشیده است، نمایندگان مجلس شورای اسلامی در حال آنالیز اصلی ترین سند دخل و خرج اقتصادی کشور یعنی بودجه در کمیسیون تلفیق هستند. بودجه به دلیل نمایش میزان درآمدها و هزینه های دستگاه های دولتی و عمومی و در برگیری ریل گذاری قیمت ها و نگرش اصلی دولت نسبت به اقتصاد 99 دارای صندلی ویژه ای است. البته لایحه بودجه 99 به خاطر دلایلی فراتر از مسائل گفته شده هم دارای اهمیت است و آن اینکه تمام کارشناسان اقتصادی و حتی نهادهای مطالعاتی مانند مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی بر ضعف آن صحه گذاشته اند.

برای پیگیری راه چارههای فرار از یک بودجه ضعیف سراغ یکی از نمایندگان ادوار مجلس شورای اسلامی که سابقه ریاست کمیسیون تلفیق مجلس شورای اسلامی را هم دارد رفتیم. دکتر حسن سبحانی، استاد تمام اقتصاد دانشگاه تهران با تجربه بیش از یک دهه قانونگذاری در مجلس شورای اسلامی به وطن امروز شرح می دهد که نمایندگان باید در این شرایط چه برخوردی را نسبت به بودجه داشته باشند .

طبق گزارش مرکز پژوهش های مجلس، لایحه بودجه سال 99 حداقل 131 هزار میلیارد تومان کسری دارد. بسیاری از کارشناسان هم از شرایط بودجه سال آینده ابراز نگرانی نموده اند. نظر شما در این باره چیست؟

درباره لایحه بودجه تا به امروز بیش از آنچه دولت اعلام نموده، نظر قطعی خاصی نمی توان داد. لایحه دولت طبق آنچه اعلام می نماید، معادل 106 هزار میلیارد تومان کسری تراز عملیاتی دارد که البته با کسری بودجه تفاوت دارد. این یعنی درآمد اقتصادیاتی و درآمدهای دیگر انحصارا بابت هزینه های جاری دولت صرف گردد و دولت حتی یک ریال اعتبار عمرانی نداشته باشد. البته ممکن است این عدد بیشتر یا کمتر گردد. مثلا اگر دولت هزینه های بیشتری کند، این کسری بیشتر می گردد اما اگر در هزینه های خود تجدیدنظر کند یا مجلس هزینه های دولت را محدود کند، این عدد کمتر می گردد .

درباره کسری بودجه هم افرادی که صحبت می نمایند، احتمالا بر اساس رویه های قبلی مجلس که تغییرات قابل اعتنایی در لایحه دولت نمی داده، برخی از عدم وصولی ها را پیش بینی می نمایند و عدد کسری بودجه را تخمین می زنند. من فکر نمی کنم که بتوان پیش از تصویب بودجه و تبدیل آن به قانون، درباره کسری سخن گفت. البته کسری بودجه لزوما به معنای سازش سیاسی نیست؛ باید دید سال آینده دولت چگونه این کسری را مدیریت می نماید .

عرف بودجه نویسی در ایران اینگونه است که در ماده واحده اشاره شده است هزینه ها باید به اندازه درآمدها تخصیص داده گردد. این موضوع فتیله تنظیم کسری بودجه است؛ یعنی اگر درآمدها محقق نگردد به دستگاه ها کمتر بودجه اختصاص می دهد و به طور اتوماتیک می تواند آن را تنظیم کند بدون آنکه به جایی رجوع کند. منظورم این است که یک سازوکار اتوماتیک در قانون بودجه می آید که هزینه ها را به اندازه درآمدها محدود می نماید .

درباره منابع بودجه، بسیاری از کارشناسان و البته مرکز پژوهش ها اعلام نموده اند این رقم درآمدها محقق نمی گردد، بویژه درباره رقم درآمدهای نفتی و فروش اموال و دارایی های دولت این نقدها وجود داشت. نظر شما در این باره چیست؟

بیش برآورد درآمد کاملا موضوعیت دارد. 80 هزار میلیارد تومان حاصل از انتشار اوراق اقتصادی اسلامی و به اصطلاح قرض، از ظرفیت اقتصاد کم می نماید. مگر آنکه نرخ به اصطلاح سود این اوراق آنقدر بالا باشد که افراد راضی شوند پول خود را از بانک بیرون آورده و به دولت دهند. در این صورت درآمد 80 هزار میلیارد تومانی محقق می گردد اما پرداخت این مبلغ به همراه سود اصطلاحی آن بر دوش دولت های آینده می افتد. کما اینکه همین دولت هم در حال پرداخت هزینه استقراض دولت های قبلی است .

اما درباره درآمد نفت باید گفت که به نظر می رسد بیشتر از واقعیت تخمین زده شده است. البته چند عدد در بودجه درباره آن آمده است؛ یک رقم 45 هزار میلیارد تومان است. یک مورد دیگر هم هست که اعلام شده اگر امکان فروش بیشتر نفت فراهم شد تا 40 هزار میلیارد تومان بابت بدهی های گذشته و هزینه های این قانون صرف خواهد شد. عبارت هزینه های این قانون در سقف ماده واحده نیامده است. به هر حال درباره درآمد نفت به طور آگاهانه زیادگویی شده که با هزینه ها سربه سر گردد اما این لزوما به معنای کسری بودجه نیست، چرا که دولت می تواند با عدم تخصیص اعتبار، کسری را مدیریت کند .

با توجه به اینکه تقریبا هر سال کشور گرفتار کسری بودجه می گردد، این کسری بودجه ناشی از چیست؟ چرا این مساله هیچ گاه حل نمی گردد؟

کسری بودجه به معنای مازاد هزینه ها بر درآمدهاست. وقتی هزینه های دولت بیش از درآمد است، کسری بودجه پدید می آید. یکی از عوامل ایجاد کسری بودجه این است که در کشور ما، حفظ دستگاه های اجرایی عمدتا دولتی یک اصل است؛ دستگاهی که اعتبار می گیرد، فرض بر این است که همیشه باید بودجه بگیرد و حتی به اندازه نرخ تورم هم باید بر بودجه آن افزوده گردد. یعنی هیچ دستگاهی از بودجه حذف نمی گردد یا حتی بودجه آن ثابت هم نمی ماند. بنابراین هزینه ها همیشه قطعی است اما درآمدها احتمال دارد. نمونه دیگر هم برنامه ها، ردیف ها و دستگاه هایی هستند که بودجه آنها طبق قانون پرداخت نمی گردد اما در بودجه به وفور حضور دارند. در سال هایی که در مجلس حضور داشتم این ردیف ها را مسافران ناخوانده قطار بودجه نامگذاری کردم. یعنی اینطور نیست که بودجه این ردیف ها برای مدت مشخصی پرداخت گردد و پس از مدتی هدف محقق شده و پرداخت بودجه قطع گردد. اگر بودجه را مرور کنید ردیف هایی را می بینید که بیشتر آنها موضوعیت حضور در بودجه و اختصاص ردیف ندارند و بسیاری از اینها هم بر اساس قانون بودجه نمی گیرند .

پس به عقیده شما بودجه باید در اختیار چه دستگاه هایی قرار گیرد؟

بودجه باید به دستگاه هایی اختصاص یابد که بر اساس قانون تکلیفی دارند، نه اینکه بر اساس لابی گری پرداخت گردد. یکی از عوامل تحمیل هزینه های اضافی به دولت در بودجه، موازی کاری در بسیاری از دستگاه هاست، بویژه در حوزه هایی مثل آموزش، فرهنگ، آموزش علوم پزشکی و تحقیقات. بیشتر دانشگاهی ها اسمی از اعتبارات موازی در دانشگاه ها و حوزه فرهنگ نمی برند ولی فلسفه حفظ دستگاه ها و ردیف ها این است که باعث می گردد مثلا دانشگاه هایی که زمانی تعداد بسیاری دانشجو داشتند ولی اکنون ظرفیت خالی زیادی دارند، بودجه شان سالانه افزایش یابد .

نکته دیگر اینکه بودجه برخی فعالیت ها به خاطر اشخاص حقیقی پرداخت می گردد و هر سال هم به آن اضافه می گردد .

راه چاره چیست؟

راه چاره این مساله، رعایت 2 مورد است: اول، هر دستگاهی که قرار است به آن بودجه داده گردد باید قانون مربوط به آن وجود داشته باشد. اگر این کار انجام گردد، انقلاب بزرگی در هزینه ها رخ می دهد. دوم، مواردی که اختصاص بودجه به آنها قانونی است، اعلام گردد که بودجه سال گذشته مبنای پرداخت سال آینده نیست و پرداخت بودجه به آنها برای سال آینده بر مبنای بودجه ریزی از صفر باشد. پس از پایان سال هم باید عملکرد این دستگاه ها آنالیز و حسابرسی شده و کوشش گردد در این حسابرسی ها فعالیت های موازی حذف گردد. بنابراین می توان گفت بخش مهمی از کسری بودجه و هزینه های زیاد، افزایش بدون توجیه هزینه هاست. طبیعی است در چنین شرایطی درآمد هم متناسب با آن زیاد نمی گردد و در نتیجه کسری بودجه حقیقی ایجاد می گردد .

تاکید بنده بر اختصاص بودجه بر اساس قانون است؛ رقم بودجه مساله اصلی نیست. لذا اگر فعالیتی مغایر قانون بودجه بگیرد، حتی اگر یک ریال بودجه بگیرد این اشکال است. مثلا شخصی یا دستگاهی تصمیم می گیرد مراسم بزرگداشت سعدی را برگزار کند؛ این بودجه هیچ وقت حذف نمی گردد. صحبت من روی کم و زیاد این ارقام نیست، بلکه منظورم این است که سلیقه ای نباید عمل کرد، باید بر اساس قانون بودجه را تنظیم کرد .

یکی از مسؤولان سازمان اقتصادیاتی کشور اخیرا در واکنش به عدم تحقق بودجه مبتنی بر اقتصادیات گفته بود سازمان اقتصادیاتی ناکارآمد است. به نظر شما علت عدم تحقق بودجه مبتنی بر اقتصادیات چیست؟ آیا اقتصاد کشش پرداخت اقتصادیات را ندارد یا نهاد اقتصادیاتی ناکارآمد است؟

البته هر دو حالت می تواند باشد؛ هم عدم کشش ظرفیت های اقتصادی و هم ناکارآمدی سیستمی یا ناکارآمدی ناشی از برخی ملاحظات در اجرای قانون می تواند عامل چنین مسئله ای باشد. در بودجه سال 99 معادل 198 هزار میلیارد تومان اقتصادیات در اقتصاد کنونی ایران رقم زیادی نیست اما باید دید این اقتصادیات از کجا دریافت می گردد؟ 47 درصد از این مقدار، اقتصادیات بر کالا و خدمات است. 5، 33 درصد هم اقتصادیات بر ارزش افزوده در بودجه پیش بینی شده است که مصرف نماینده نهایی می پردازد. در واقع این اقتصادیات بر ارزش افزوده نیست، اقتصادیات بر مصرف است چون مصرف نماینده آن را می پردازد. جالب اینجاست که قانون اقتصادیات بر ارزش افزوده هنوز دائمی نشده است و در طول این سال ها، مدام آزمایشی اجرا شده و تمدید می گردد. در چنین شرایطی اقتصادیات بر ارزش افزوده یا به عبارت درست تر اقتصادیات بر مصرف، یک سوم درآمد اقتصادیاتی ایران را تشکیل می دهد. بنابراین اگر شما بخواهید از محل اقتصادیات بر ارزش افزوده درآمدهای خود را افزایش دهید، باید به مصرف نماینده فشار آورید. اقتصادیات بر ارزش افزوده، 71 درصد اقتصادیات بر کالاها و خدمات را تشکیل می دهد. آیا در کشوری که دولت اعلام می نماید به 60 میلیون نفر یارانه می پردازد، می توان از چنین مردمی اقتصادیات بیشتر گرفت؟

این در حالی است که سهم اقتصادیات بر ثروت 5، 3 درصد است. همچنین سهم شرکت های دولتی و غیردولتی از کل درآمدهای اقتصادیاتی 3، 22 درصد است. شرکت های غیردولتی 71 درصد اقتصادیات اشخاص حقوقی را می دهند، در حالی که شرکت های دولتی 28 درصد این سهم را در اختیار دارند. بنابراین اگر بخواهید درآمد اقتصادیاتی را از این محل افزایش دهید، باید به فراوری فشار بیاورید .

اقتصادیات بر حقوق 46 درصد از اقتصادیات بر مشاغل را تشکیل می دهد. برخی صنف ها ممکن است وضع شان خوب باشد و اقتصادیات ندهند، مثل صنف طلافروشان و... ولی بقیه شرایط مطلوبی ندارند. همچنین اقتصادیات بر حقوق کارکنان دولتی 23 درصد و اقتصادیات حقوق بخش حقوقی هم حدود 27 درصد است. این در حالی است که از حدود 25 میلیون شاغل در کشور، 20 درصد در بخش عمومی و 80 درصد در بخش خصوصی شاغل هستند. با این حال، این 80 درصد بخش خصوصی 26 درصد از اقتصادیات بر حقوق را می دهند و 20 درصد از کارکنان کشور که در بخش عمومی هستند، 23 درصد اقتصادیات بر حقوق را می دهند. در واقع درآمد بسیاری از شاغلان بخش خصوصی زیر نصاب اقتصادیاتی است که مشمول اقتصادیات نمی شوند. اینها واقعیت های اقتصادیات کشور است. بنابراین اگر از افزایش درآمد اقتصادیاتی گفته می گردد، باید به این سوالات پاسخ داد که با این شرایط چه باید کرد؟ یا باید از مصرف اقتصادیات گرفت، یا حقوق شان را بیشتر کرد، یا اینکه اقتصاد را رونق داد. بنابراین همین رقم اقتصادیاتی هم که در بودجه آمده است، مطابق این واقعیت ها کم نیست اما اگر گفته گردد اقتصاد را رونق می دهیم و ظرفیت های اقتصادیاتی را افزایش می دهیم، بله درست است. اما پاسخ این است که خب! این کار را انجام دهید؛ چرا اقتصاد را معطل نگه داشتید؟

پایان کمیسیون تلفیق مجلس شورای اسلامی مواردی را به پایه های اقتصادیاتی سال آینده افزود، از جمله اقتصادیات بر خانه های خالی یا خودرو و خانه های لوکس. در این بین شاهدیم هنوز پایه ای مانند اقتصادیات سپرده های کلان تصویب نشده است؛ نظر شما در این باره چیست؟

من سال هاست معتقدم بر درآمد سپرده های بانکی باید اقتصادیات وضع گردد. هیچ دلیلی وجود ندارد که افرادی بدون ریسک، پول مطمئن گیر بیاورند و اقتصادیات هم ندهند اما عده ای که با کار و زحمت به درآمدی می رسند اقتصادیات بدهند. پیامدهای آن هم باید آنالیز گردد. من اعتقاد دارم کسی اگر نمی خواهد اینگونه اقتصادیات بدهد، قاعدتا باید پول خود را به جریان بیندازد و در فراوری باشد. البته به نظر من مقدم است قانون بانکداری بدون ربا اجرا گردد اما زمانی که این قانون به صورت غیرقانونی اجرا نمی گردد، پس باید از سود سپرده هم اقتصادیات گرفت. در قانون بانکداری بدون ربا سپرده ها صرف فراوری می گردد و سپرده گذار سود واقعی می گیرد، در این صورت اخذ اقتصادیات درست نیست اما امروز در بانکداری ایران چنین موضوعی رخ نمی دهد. مردم قرار بود در جمهوری اسلامی بهره نگیرند و سپرده های آنها در شریان های اقتصادی جاری گردد؛ اشتغال ایجاد کند، فراوری را به حرکت درآورد، سطح قیمت ها را کاهش دهد و... و در این شرایط صاحبان سرمایه هم سود ببرند. سودی که امروز پرداخت می گردد بهره است. بنابراین اقتصادیات بر ربا و بهره باید گرفته گردد با اینکه معتقدم اصل آن اشکال دارد و حرام است .

هم اکنون لایحه بودجه در مجلس در حال رسیدگی است؛ پیشنهاد شما برای اصلاح این لایحه چیست؟

اصلاحات گسترده دیگر به این مجلس نمی رسد. اولین مسأله یک امر عقلایی است که باید بودجه بر اساس ضوابطی نوشته گردد، این ضوابط در کشور ما وجود ندارد و باید قانون اصل 52 قانون اساسی را بنویسیم که درباره بودجه نویسی است. امروز دولتی ها و نمایندگان نمی دانند در بودجه چه چیزی را باید بنویسند. وقتی قانون نیست، شاهد هرج و مرج می شویم. 40 سال از تصویب اصل 52 قانون اساسی گذشته و هنوز قانونی در این رابطه ننوشته ایم .

به نظرم این کلیدی ترین راه چاره است. این نرم افزاری است که می گوید دولت و مجلس باید چگونه عمل نمایند. به جای این قانون صریح، انبوهی از قوانین است که تحت عنوان تنظیم مقررات اقتصادی دولت در 2 جلد با ضمائم مختلف طی سالیان مختلف نوشته شده و به صورت قانونی در حال اجراست. این قواعد را به کامپیوتر هم بدهید نمی تواند سازگاری در آنها بیابد .

پیشنهاد راهبردی خوبی است اما آیا برای کوتاه مدت هم پیشنهادی دارید؟

کمیسیون تلفیق می تواند در لایحه بودجه تمام تبصره هایی را که جنبه بیش از یک سال یا قانون دائم دارند حذف کند؛ این کار شدنی است. من زمانی که رئیس کمیسیون تلفیق بودم این کار را کردم، کمیسیون تلفیق یک جا رای داد و ما بیش از یک سوم لایحه را از بین بردیم، اینگونه زمان نمایندگان تقریبا 2 برابر می گردد. موضوع دوم اینکه به نظر من باید اعتبارات جاری و در درجه بعد برخی موضوعات عمرانی دستگاه ها را کاهش داد یا لااقل در سطح سال 98 نگه داشت .

با این تفاسیر بودجه کنونی نیاز به اصلاح ساختاری دارد و هم اکنون باید جراحی بزرگی رخ دهد .

زمانی که وضع مان خوب نیست، زمانی که درآمدها بیش از اندازه بزرگ نمایی شده، زمانی که مراکز مطالعاتی به وضوح می گویند شرایط خطرناک است، اولین کاری که کشور باید بکند این است که تمام مجموعه های مربوط به نظام اقتصادی را تا شهریور 99 منسوخ کند و موظف گردد لایحه اصل 52 قانون اساسی را به مجلس شورای اسلامی تقدیم کند .

وضع موجود باید خراب گردد؛ اینکه زیر سقف یک ساختمان خراب بنشینیم و بگوییم دستی روی دکمه برق اتاق کشیدم پس درست شد، درست نیست. حقیقت این است که شرایط ما عادی نیست؛ شرایط ما از تخریب هم گذشته اما به روی خودمان نمی آوریم .

درباره شرکت های دولتی جای صرفه جویی یا کاهش هزینه ها وجود دارد؟

مسلما چنین بستری فراهم است. بنده در سالی که نماینده بودم، هزینه غیرعملیاتی یا اجرایی شرکت های دولتی را با یاری دیگر نمایندگان کاهش دادم. ما در آن سال گفتیم 4 هزار میلیارد تومان هزینه غیرعملیاتی شرکت های دولتی کاهش یابد. با این کار، سود شرکت های دولتی افزایش یافت و در نتیجه، درآمد دولت از محل اقتصادیات بر سود این شرکت ها افزایش یافت. البته در آن موقع مسؤولان دولتی مخالفت می کردند. در نتیجه راه چارههای کوتاه مدت وجود دارد اما هزینه دارد. اصلاح ساختار توسط افرادی که ساختار موجود را پدید آورده یا حامی آن هستند، امکان پذیر نیست. متاسفانه اکنون کسانی که در دولت و بعضا در مجلس هستند، موجد این ساختار بودجه هستند. بدیهی است این افراد، ساختاری را که خودشان ایجاد کردند نمی توانند اصلاح نمایند. در هر صورت ساختارها را باید افرادی متحول نمایند که هم بلد باشند و هم جسارت انجام این کار را داشته باشند. شما اگر حامی چیزی باشید، نمی توانید آن را اصلاح کنید. کسانی که امروز در سازمان برنامه و بودجه و دولت هستند حامیان درجه یک همین بودجه ریزی بودند، البته بیش از این هم کاری از دست شان بر نمی آید .

دولت مدعی است نفت را از بودجه خارج نموده است؛ این موضوع را قبول دارید؟ به نظر شما چه میزان از بودجه هنوز وابسته به نفت است؟

این موضوع محقق نشده است و همان اتفاقی که در سال های گذشته اتفاق افتاده بود باز هم به وقوع پیوست. می گردد گفت در این بودجه 46 درصد درآمدهای نفتی حاکم است، پس چگونه نفت حذف شده است؟ البته این 46 درصد در 838 هزار میلیارد تومان است. یعنی اینکه می گویند کل رقم بودجه نزدیک 400 هزار میلیارد تومان است، واقعی نیست و رقم دیگری است .

[گروگان گیری نمایندگان مجلس از سوی دولت!]

حسن سبحانی در پاسخ به این سوال که به نظر می رسد موضوع بودجه سال جاری بسیار سیاسی شده است، می گوید: بودجه موضوعی در اقتصاد سیاسی است، بنابراین نمی گردد که بودجه سیاسی نباشد. در واقع بودجه نماد اعمال قدرت دولت و مجلس است. از سال ها قبل سازمان برنامه و بودجه شیوه ای را اتخاذ نموده که لابی نماینده ها را برای داشتن پروژه در حوزه انتخابیه شان پاسخ دهد. برای همین جدول 20 بودجه را آورده که در این جدول هرچه درخواست از نمایندگان باشد آورده می گردد. در این جدول 279 طرح وجود دارد. مثلا یکی از این طرح ها بیمارستان 800 تختخوابی است. جالب است که برای همه این 279 طرح، جمعا 55 میلیارد تومان در بودجه پیش بینی نموده است؛ چون این طرح ها جدی نیست. فکر کنم اسم تمام شهرها و حتی برخی بخش های ایران در این جدول وجود دارد. نماینده ها زمانی که قرار است برای بودجه رای بدهند، احساس می نمایند اگر این بودجه تصویب نگردد زحمت شان برای وارد کردن این پروژه ها در بودجه از بین می رود و بنابراین بیشتر نماینده ها لایحه دولت را رد نمی نمایند. به بیان دیگر، طبق یک قانون نانوشته دولت نمایندگان مجلس را با جدول 20 گروگان می گیرد هرچند که مقدار بودجه ای که به این طرح ها نیز اختصاص داده می گردد بسیار ناچیز است. اینها قبل از آنکه مشکل آنالیز نماینده ها باشد که هست، مشکل فقدان یک نظام کارشناسی متناسب با مسائل ایران در سازمان برنامه و بودجه است. یعنی نشانه ای از این سازمان دیده نمی گردد که می توانند از پس این مسائل عالمانه برآمده و مدیریت نمایند. سازمان برنامه و بودجه باید محلی برای اتخاذ عالمانه ترین تصمیمات باشد .

تصویر بالا بخشی از مصوبات جدول 20 لایحه بودجه است

منبع:وطن امروز

منبع: خبرگزاری تسنیم

به "بودجه ریزی باید دگرگون گردد" امتیاز دهید

امتیاز دهید:

دیدگاه های مرتبط با "بودجه ریزی باید دگرگون گردد"

* نظرتان را در مورد این مقاله با ما درمیان بگذارید